Förslag till bredbandsstrategi för Sverige - PTS-ER-2007:7
2007-02-15
Bredband har fått en alltmer betydelsefull roll i vårt samhälle. Flera studier visar bl.a. att bredband främjar den ekonomiska tillväxten genom att nya tjänster skapas och genom att nya investerings- och arbetsmöjligheter öppnas. Det finns dock ett antal geografiska områden i Sverige där det fortfarande saknas tillgång till en infrastruktur som medger bredbandsöverföring. I andra delar av landet är konkurrensen begränsad eftersom hushållen och företagen endast har tillgång till en bredbandsleverantör. PTS uppfattning är att det behövs tydliga strategier för den fortsatta bredbandsutbyggnaden för att tillgängligheten till bredbandsprodukter skall öka och för att en långsiktigt hållbar konkurrens på slutkundsmarknaderna för bredbandstjänster skall kunna uppnås.
Tillgänglighetsmålet: Bredband till alla senast år 2010
I enlighet med den svenska och europeiska IT-politiken bör en svensk strategi som har till syfte att öka tillgängligheten till en infrastruktur som medger bredbandsöverföring utarbetas med det kortsiktiga målet bredband till alla hushåll (permanentbostäder), företag och offentlig verksamhet senast år 2010. Med bredband i detta mål avser PTS anslutningar som på accessnivå åtminstone kan uppgraderas till överföringshastigheter om minst 2 Mb/s nedströms.
Sverige har kommit en god bit på vägen när det gäller uppfyllandet av detta mål. Det är dock alltjämt cirka 136 000 hushåll och företag som står utan tillgång till etablerad eller planerad bredbandsinfrastruktur av det angivna slaget. Det finns emellertid olika typer av bredbandstekniker som tillsammans skulle kunna överbrygga denna digitala klyfta och som skulle kunna uppfylla dagens krav på bredbandsaccess. PTS kan dock konstatera att det finns hinder som idag omöjliggör eller åtminstone allvarligt försvårar den fortsatta etableringen av bredbandsnät.
En rad offentliga insatser krävs för att nå tillgänglighetsmålet
I syfte att övervinna dessa hinder föreslår PTS en rad åtgärder. Myndighetens uppfattning är t.ex. att det krävs fortsatta offentliga stödinsatser om 1 135 MSEK för utbyggnad av bredbandsinfrastruktur, varav EU:s strukturfonder bör kunna svara för 567,5 MSEK. PTS föreslår vidare att regeringen bör ställa upp minimikrav på den infrastruktur som etableras med offentliga medel, bl.a. beträffande överföringshastighet. Regeringen bör även föreskriva att bredbandsnät som finansieras med statligt stöd skall vara öppna för andra tjänsteleverantörer under nätens hela livslängd. PTS bör ges rätt att i föreskrift formulera öppenhetskrav och mandat att följa upp kraven och vidta alla de åtgärder som följer av EkomL för att säkerställa att kraven efterlevs.
Kommunerna bör ges ett samhällsplaneringsansvar för att säkerställa tillgången till bredbandsinfrastruktur samt rätt att hämta in uppgifter från berörda aktörer om de bredbandsnät som finns tillgängliga i kommunen och om de eventuella utbyggnadsplaner som finns. Regeringen bör också överväga att i lag ge kommunerna ökade möjligheter till kommunöverskridande samarbeten på bredbandsområdet. Kommuner som idag äger bredbandsverksamhet i områden där kommersiell utbyggnad av framtidssäker bredbandsinfrastruktur har genomförts eller är möjlig bör enligt PTS mening överväga att avyttra verksamheten alternativt vidta särskilda åtgärder för att säkerställa att konkurrensen inte snedvrids.
Regeringen bör även formulera en målsättning på lång sikt (inklusive etappmål) för tillgången till bredbandsinfrastruktur samt verka för att bredband skall betraktas som en samhällsomfattande tjänst vid översynen av USO-direktivet. Regeringen bör också utreda om det finns skäl att övergå till en finansieringsmodell för samhällsomfattande tjänster som bygger på att nettokostnaden för tjänsterna fördelas mellan leverantörer av elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster. Slutligen bör regeringen skyndsamt utreda hur man kan förmå berörda parter att samförlägga ledningar för bredband med t.ex. elledningar.
PTS uppfattning är att de föreslagna åtgärderna är nödvändiga om målet med bredband till alla skall bli verklighet senast år 2010 och för att Sverige även på längre sikt skall befästa sin position som en IT-nation i framkant.
TeliaSoneras accessnät - en nyckel till bättre bredbandskonkurrens
Utöver att det överhuvudtaget skall vara möjligt att få tillgång till bredbandstjänster för hushåll och företag är målet med det sektorspecifika regelverk som PTS har att tillämpa att slutkunderna även skall ges största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Det främsta medlet för att uppnå detta är att skapa förutsättningar för en effektiv konkurrens utan snedvridningar och begränsningar.
Det bredbandsnät som idag når ojämförligt flest slutkunder är bredband via xDSL-teknik i det metallbaserade accessnätet. Därför är det särskilt viktigt för att en långsiktigt hållbar konkurrens skall kunna uppnås på bredbandsmarknaden att operatörer får tillträde till detta accessnät på likvärdiga villkor. TeliaSoneras egen slutkundsorganisation får t.ex. inte gynnas på ett otillbörligt sätt som en följd av företagets roll som nätägare. För att öka förutsättningarna för effektiv konkurrens och minska riskerna för snedvridning av konkurrensen behövs en effektiv modell som säkerställer likabehandling av operatörer vid tillträden till det metallbaserade accessnätet.
En modell för likabehandling bör inte bara åstadkomma ett effektivt och lika tillträde till nätet utan även bidra till att minska trögheten samt öka förutsägbarheten på marknaden. En sådan förändring skulle stärka förutsättningarna för marknadens aktörer att göra effektiva investeringar och skapa innovationer. En modell av det angivna slaget torde vara gynnsam för alla aktörer på marknaden, inklusive den reglerade aktören, och därigenom bidra till väsentliga vinster för konsumenterna och samhället i stort.
Empiri från PTS tillsyn visar emellertid att marknaden för oförädlade tillträden till TeliaSoneras metallbaserade accessnät (LLUB-marknaden) alltjämt präglas av betydande konkurrensproblem. Problemen yttrar sig bland annat i form av diskriminerande beteenden. Under nuvarande förutsättningar kan man således inte tala om en fungerande marknadsplats där köpare och säljare möts på konkurrensneutrala villkor. Detta är tungt vägande argument för att överväga en ny och mer effektiv modell för likabehandling. Det finns även ett flertal andra argument för att en reviderad modell för likabehandling bör övervägas.
Modell för likabehandling – funktionell separation inom TeliaSonera
Flera olika modeller för likabehandling vid tillträden till det metallbaserade accessnätet skulle kunna vara tänkbara i Sverige. Det finns t.ex. olika modeller för att separera det före detta monopolföretagets grossistorganisation från dess verksamhet som vänder sig till de egna slutkunderna. Efter en analys av för- och nackdelar med olika modeller är det PTS uppfattning att den mest ändamålsenliga modellen är en modell som bygger på en funktionell separation av TeliaSonera. Förslaget är inspirerat av den nyligen införda brittiska modellen för likabehandling. Enligt PTS uppfattning bör separationen av praktiska skäl baseras på den uppdelning som historiskt sett har funnits inom TeliaSonera, med TeliaSonera Network Sales som den del som riktar sig till andra operatörer snarare än till slutkunder. I den avgränsade grossistorganisationen bör dock enbart personer som har just den organisationens bästa för ögonen verka. Det är således nödvändigt med en komplett personell separation mellan grossistorganisationen och övriga delar av koncernen. En viktig del i detta är att ledningen i den avgränsade organisationen bör ha finansiella incitament som baseras på grossistorganisationens förmåga att nå uppsatta mål. Incitamenten bör inte baseras på resultat inom övriga delar av koncernen. En viktig del i en funktionell separation inom TeliaSonera är också att det inte får ske något informationsutbyte, som kan gynna TeliaSonera-koncernen på bekostnad av andra spelare på marknaden, mellan grossistorganisationen och övriga delar av TeliaSonera. Noggranna regler och riktlinjer bör utformas för att säkerställa detta.
Den avgränsade grossistorganisationen bör tillhandahålla samtliga de grossistprodukter som tillhandahålls av TeliaSonera och kommer i enlighet med PTS förslag att vara den enhet inom TeliaSonera som förfogar över de anläggningstillgångar (t.ex. kopparpar, optisk fiber etc.) som hänför sig till TeliaSoneras fasta nät i Sverige. Den avgränsade grossistorganisationen föreslås inte få vända sig till slutkunder.
Ett minimikrav är att den avgränsade grossistorganisationen tillhandahåller de reglerade produkter som tillhandahålls idag och som i någon mån är hänförliga till TeliaSoneras fasta nät (accessnät och/eller transportnät). Grossistorganisationen bör också tillhandahålla de produkter som framöver kommer att omfattas av konkurrensfrämjande förhandsreglering.
I en reviderad modell för likabehandling bör s.k. likabehandlingsprinciper formuleras. PTS föreslår att dessa tar avstamp i den ekvivalensskyldighet som formulerats i Storbritannien. British Telecom är skyldigt att tillhandahålla ett antal grossistprodukter till konkurrenter och till sin egen slutkundsverksamhet på likvärdiga villkor i fråga om tid, pris och andra villkor samt genom samma system och processer. Likabehandlingsprincipen bör vara ett krav för de reglerade produkterna.
TeliaSonera bör ta fram tydliga interna riktlinjer för kontakter mellan de anställda som tillhör grossistorganisationen respektive koncernen i övrigt. Grossistorganisationen bör till PTS årligen och i övrigt på begäran rapportera resultat- och övrig regulatorisk redovisning. PTS bör få uppdraget att övervaka den ovan beskrivna lösningen. En ”kontrollstyrelse” bör instiftas med representanter från PTS, från grossistorganisationen och från TeliaSoneras ledning. Här bör såväl TeliaSoneras rapporter till PTS som övriga marknadsaktörers syn (och eventuella klagomål) på den nya modellen diskuteras.
PTS ställer sig positivt till en lösning där TeliaSonera frivilligt genomför en starkare legal separation än den som finns i koncernen idag, med bland annat kvalificerade gränser för informationsutbyte mellan bolagen. Detta alternativ borde vara en attraktiv genomförandemodell, mot bakgrund av de positiva effekter som den nya modellen för likabehandling förväntas medföra för TeliaSonera. Vid en rättslig analys av de övriga möjligheterna att genomföra förslaget om en reviderad modell för likabehandling kan PTS konstatera att under det nuvarande regelverket i EkomL är möjligheterna att ålägga någon form av separation som en sektorspecifik skyldighet sannolikt ytterst begränsade. Det kan däremot inte uteslutas att den förestående ändringen av det direktivspaket som utgör grunden för EkomL kommer att medföra möjligheter för regleringsmyndigheterna att ålägga funktionell separation som en skyldighet för en operatör med betydande inflytande på en viss marknad. Direktivsförändringarna kan dock träda i kraft först omkring 2009 - 2010. Med hänsyn till att bredbandsmarknaden för närvarande befinner sig under kraftig tillväxt är det PTS uppfattning att en reviderad modell för likabehandling vid tillträden till TeliaSoneras accessnät inte kan anstå så länge. PTS kan emellertid konstatera att man i Italien lagstiftningsvägen har öppnat upp för möjligheten att åstadkomma en funktionell separation inom Telecom Italia. PTS anser att det kan finnas skäl för den svenska lagstiftaren att utreda möjligheterna att införa en motsvarande möjlighet i svensk rätt, t.ex. i EkomL. Detta gäller i synnerhet om TeliaSonera inte frivilligt genomför en starkare legal separation än den som finns i koncernen idag.
Staten bör också som storägare i TeliaSonera aktivt verka för att TeliaSonera självmant genomför en funktionell separation som lever upp till den modell för likabehandling som PTS föreslår.
Efter en konsekvensanalys av PTS förslag att införa en reviderad modell för likabehandling är det myndighetens samlade bedömning att de potentiella vinsterna med en sådan modell överstiger de potentiella kostnader som framförallt initialt kan komma att uppstå vid en implementering av modellen.
Öppna fibernät kan bidra till effektiv konkurrens
Effektiva och konkurrensneutrala tillträden till det metallbaserade accessnätet är emellertid inte det enda som kan bidra till målet att slutkunder skall ges största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Optisk fiber är trots allt det media som idag erbjuder högst överföringskapacitet. Fiber kan vara en begränsad resurs för att nå såväl slutkunder som för att utgöra insatsvara för att ansluta accessnoder, exempelvis telestationer och huvudcentraler för kabel-TV. Med fortsatt ökad efterfrågan på överföringskapacitet kommer betydelsen av fibernät att öka och detta gäller i synnerhet om den tekniska utvecklingen i andra infrastrukturer inte medger motsvarande överföringshastigheter. Tillgången till fibernät kommer således att spela en alltmer betydelsefull roll för marknadsaktörerna för att de effektivt skall kunna konkurrera på slutkundsmarknaderna för bredbandstjänster och för att slutkunderna därigenom skall kunna säkerställas ett urval av tjänster som svarar upp mot deras behov.
PTS bedömning är emellertid att det i få fall kommer att vara ekonomiskt möjligt, eller samhällsekonomiskt önskvärt, att anlägga parallella fibernät på accessnivå. Infrastrukturkonkurrens på accessnivå baserad på parallella fibernät kommer förmodligen endast att uppkomma i undantagsfall. Vid sådana förhållanden och om det saknas andra bredbandsnät i berörda områden måste målet för PTS regleringsarbete därför vara att skapa bästa möjliga tjänstekonkurrens (baserad på etablerad fiberinfrastruktur). Hänsyn bör då tas till att nätägaren får tillräckliga incitament för att underhålla och uppgradera sitt nätverk. Avsaknad av tjänstekonkurrens i områden där alternativa bredbandsnät saknas äventyrar målet med att slutkunderna skall ges största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet.
En förutsättning för att tjänstekonkurrens av det angivna slaget skall kunna uppstå är dock att det är möjligt för andra operatörer än den operatör som kontrollerar ett fibernät att på icke-diskriminerande villkor få tillträde till nätet för att erbjuda slutkunder bredbandstjänster. Fibernäten måste således vara öppna på infrastrukturnivå.
PTS kan emellertid konstatera att det finns ett tämligen stort antal ägare av lokala fibernät som enbart säljer produkter till slutanvändare och som således inte ger andra aktörer tillträde till näten. Dessa nät är ofta finansierade med bredbandsstöd i form av statliga eller EU-medel.
PTS uppfattning är alltså att den bristande öppenheten i de lokala fibernäten äventyrar målet att slutkunder skall ges största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. PTS uppfattning är därför att åtgärder måste vidtas för att komma till rätta med de identifierade konkurrensproblemen. PTS ser särskilt allvarligt på de fall då de beskrivna konkurrensproblemen uppstått som ett resultat av bristande öppenhet i nät som byggts med hjälp av statliga eller EU-medel och/eller ägs av kommuner. Att samhällsfinansierad utbyggnad snedvrider eller förhindrar konkurrensen strider på ett påtagligt sätt mot de övergripande IT-politiska målen och samhällets intressen.
I syfte att komma till rätta med de beskrivna konkurrensproblemen föreslår PTS att regeringen bör skärpa kraven på öppenhet vid nya upphandlingar av bidragsfinansierad utbyggnad. För redan etablerade nät bör länsstyrelsernas tillsyn intensifieras, vilket borde kunna lösa en inte obetydlig andel av nuvarande problem. I de fall ett lokalt fibernät kontrolleras av en kommun bör kommunen utnyttja sitt ägarinflytande för att säkerställa öppenhet i nätet. Regeringen bör även överväga om specificerade krav på öppenhet i redan etablerade kommunala nät bör vara ett krav för beviljande av nya statliga medel för bredbandsutbyggnad.
Det är däremot tveksamt om KKV med stöd av den generella konkurrensrätten skulle kunna ingripa mot en lokal fiberoperatör som begränsar tillträdes möjligheterna till det nät som denne kontrollerar. Detta får dock närmast bli en fråga för KKV att ta ställning till i det enskilda fallet.
Även om den generella konkurrensrätten inte skulle kunna användas för att komma till rätta med de identifierade konkurrensproblemen är det knappast möjligt att genom tillämpning av de konkurrensfrämjande reglerna i EkomL ålägga lokala fiberoperatörer skyldighet att lämna andra operatörer tillträde till sina nät.
Om det i framtiden endast är fiber som kan tillgodose slutkundernas behov av överföringskapacitet är det PTS uppfattning att alternativa åtgärder kan vara nödvändiga för att säkerställa nätens öppenhet.