Öppna nät och tjänster - PTS-ER-2009:32
2009-11-30
PTS har i arbetet med regeringsuppdraget om öppna nät och tjänster kommit till följande slutsatser:
1. Öppenhet skapar förutsättningar för innovation och konkurrenskraft men måste balanseras mot andra skyddsvärda intressen såsom investeringsincitament och nätsäkerhet.
2. Öppenhet främjas genom säkerställande av icke-diskriminering och fungerande konkurrens.
3. Eftersom öppenhet är av stor betydelse är det viktigt att leverantörer vid marknadsföring och i avtalsvillkor är tydliga med bindningstider, begränsningar i Internetaccess och åtkomlighet avseende tjänster.
I Sverige har användningen av elektronisk kommunikation kommit att bli en förutsättning för i stort sett all verksamhet – såväl inom näringsliv och offentlig sektor som i det privata livet. En allt större del av människors vardagsliv utspelar sig till exempel på Internet, där tillgången till kommunikationstjänster bl.a. bidrar till såväl kunskapsutbyte som en livskraftig samhällsdebatt. IT och elektroniska kommunikationstjänster i alla former spelar även en avgörande roll för produktiviteten och innovationskraften i samhället, och för tillväxten i svensk ekonomi.
I denna rapport analyseras begreppet öppenhet och dess betydelse för en konkurrenskraftig och innovativ bredbandsmarknad.
Rapporten utgår ifrån marknadens aktörer och struktureras kring beskrivning av en värdekedja uppbyggd på fem nivåer – naturresursnivå (markanvändning, kanalisation och spektrum), infrastrukturnivå (passiva kablar och master), transmissionsnivå (utrustning som transporterar dataströmmar), IP-/Internetnivå (utrustning för dirigering och adressering av trafik) samt tjänste- och innehållsnivå (innehåll, tjänster och användarutrustning). I rapporten identifieras - på samtliga nivåer av värdekedjan - utmaningar mot öppenheten.
En central utmaning i dagsläget utgörs av begränsningar i tillträde till passiv infrastruktur (t.ex. svart fiber), vilket är en kritisk insatsvara för produktion av bredbandstjänster. Begränsningarna skapar etableringshinder eftersom bredbandsinfrastruktur är mycket kostsamt att nyanlägga och det ofta finns stora effektivitetsvinster med samutnyttjande. En viktig aspekt i detta är offentliga aktörers agerande och PTS vill därför betona att dessa aktörer främst bör inta en marknadskompletterande roll. En annan central utmaning går att spåra i bristande kundrörlighet pga. långa bindningstider, höga byteskostnader och andra inlåsningseffekter. Detta leder till försämrade förutsättningar att ”rösta med fötterna”, vilket i sin tur riskerar att ge upphov till en lägre innovationstakt och sämre möjligheter för slutanvändare att slå vakt om sina rättigheter. En tredje utmaning kan identifieras i en ökad efterfrågan på mobilitet vilket gett upphov till en brist på spektrum med egenskaper som gör det lämpligt för yttäckande trådlös kommunikation, något som begränsar möjligheten till Internetaccess överallt.
En utmaning som berör flera nivåer i värdekedjan är öppenheten kring hanteringen av den elektroniska kommunikationen på Internet, även benämnd nätneutralitet. Nätneutralitet handlar kortfattat om att all Internettrafik ska behandlas lika i enlighet med köprinciper. Detta möter svårigheter när t.ex. kommersiella kvalitetskrav eller säkerhets-, robusthets- eller andra samhälleliga krav föranleder avsteg från en helt neutral trafikhantering. En viktig fråga blir var balanspunkten ligger och när det kan anses att gränsen för vad som utgör befogade ingrepp i nätneutraliteten och öppenheten har passerats. Genom förändrade regelverk efter översyn av det s.k. Telekompaketet får PTS en större roll när det gäller att verka för nätneutralitet samtidigt som kraven på transparens och konsumentinformation ökas.
I rapporten föreslår PTS en rad åtgärder i syfte att säkerställa en öppenhet som tar alla skyddsvärda intressen i beaktande – inte minst investeringsincitament och nätsäkerhet. PTS föreslår starkare principer för likabehandling vid anläggning av ny infrastruktur, ökat tillträde till befintlig infrastruktur, riktad information till konsumenter om fallgropar och vikten av öppenhet samt mer transparens angående eventuell förekomst av trafikbegränsande åtgärder såsom prioritering och blockering.
PTS förslag till åtgärder kommer inte att lösa alla utmaningar men de ger en god grund för att skapa medvetna konsumenter som kan slå vakt om sina rättigheter, fler aktörer som kan erbjuda mer mångsidiga och innovativa tjänster på alla nivåer i värdekedjan samt bättre handlingsberedskap ur regulatoriskt hänseende. Detta borde sammantaget bidra till en högre samhällsnytta och att konkurrenskraft och innovationsförmåga kan fortsätta att utvecklas.