Tillgång till kassaservice - kartläggning och analys - PTS-ER-2006:41
2006-10-31
I april 2006 fick PTS i uppdrag av regeringen att dels kartlägga kassaservicenätet i förhållande till det mål som staten satt upp, dels kartlägga vilka av de grundläggande betaltjänsterna som olika användargrupper, såväl konsumenter som näringsidkare, har behov av och om det finns ett faktiskt behov av en särskild tjänst för dem som saknar bankkonto. Vidare ingår i uppdraget att ange var staten kan behöva ta ett särskilt ansvar för tillhandahållandet av grundläggande betaltjänster och att redovisa vilka av marknadens aktörer som kan vara villiga att erbjuda tjänsterna i de områden där tjänsterna inte tillhandahålls på annat sätt och där detta inte heller är kommersiellt motiverat. Uppdraget redovisas i föreliggande rapport.
Ifråga om avstånden till fasta serviceställen framgår att 240 000 personer har mer än 20 minuters färdväg med bil till närmaste kassaserviceställe, men av dessa har den helt övervägande delen tillgång till kassaservice genom lantbrevbäringen. I rapporten konstaterar PTS att även om avstånden till Svensk Kassaservice fasta serviceställen har ökat under de senaste åren ger det fasta servicenätet tillsammans med den kassaservice som tillhandahålls i lantbrevbäring, genom postväska och beställd kassaservice en service som svarar mot de mål som statsmakterna angett.
När det gäller behovet av grundläggande betaltjänster bedömer PTS att behovet av just Svensk Kassaservice tjänster i huvudsak kan sägas finnas i glesbygden där banker och andra tjänstetillhandahållare är sparsamt företrädda. PTS årliga mätningar av behovet visar att det rör sig om en till två procent av den vuxna befolkningen som i huvudsak använder Svensk Kassaservice för att betala räkningar eller ta ut kontanter. Sedan millennieskiftet har transaktionsvolymen hos Svensk Kassaservice minskat med 65 procent och en fortsatt minskning med omkring 15 procent om året är att vänta.
Med utgångspunkt i de tjänster Svensk Kassaservice idag tillhandahåller och de behov som bör säkerställas med fokus på företagets primära kundgrupper anser PTS, i enlighet med tidigare utredningar 1) att det är tillgången till kontantbaserad betalning av räkningar, uttag av kontanter på vissa värdehandlingar, uttag av kontanter på vissa kort samt viss dagskassehantering för bl.a. näringsidkare och föreningar som skall tillgodoses.
För personer som saknar bankkonto erbjuder dagens kassaservicenät möjlighet till inoch utbetalningar över disk genom inbetalningskort respektive utbetalningskort. PTS anser att det inte finns något generellt behov av en särskild tjänst för dem som saknar bankkonto. För dem som saknar bankkonto eller nekas en bankrelation med tilläggstjänster som exempelvis brevgiro och kontokort finns en fortsatt möjlighet att sköta in- och utbetalningar över disk på bankkontor eller annan inrättning som tillhandahåller sådana tjänster.
Det finns emellertid vissa grupper för vilka särskilda lösningar kan behöva tillskapas. En sådan grupp är personer som erhåller ekonomiskt bistånd från socialtjänsten i kommunerna och saknar legitimationshandlingar. Hur utbetalningarna rent praktisk skall ordnas till personer i denna grupp är sannolikt utbetalaren bäst skickad att avgöra och därmed bäst lämpad att ordna. Exempel på hur en väl anpassad lösning kan komma till stånd är Migrationsverkets utbetalningar till asylsökande. Migrationsverket har för denna grupp upphandlat en tjänst som innebär att utbetalningarna fr.o.m. 2006 sker via ICA, i deras butiker eller bankernas uttagsautomater.
De iakttagelser som gjorts under genomförandet av föreliggande uppdrag visar att utvecklingen är snabb när det gäller nya tekniska lösningar för in- och utbetalningar. En rad intressenter har byggt upp en beredskap både tekniskt och organisatoriskt för att kunna möta den efterfrågan av tjänster som bedöms uppstå om Postens skyldighet att tillhandahålla kassaservice upphör. Bland intressenterna finns flera rikstäckande livsmedelskedjor, drivmedelskedjor, service- och trafikbutiker samt banker och andra företag som är verksamma inom området betalningsförmedling och kontanthantering.
Post- och kassaserviceutredningens förslag år 2004 om en avveckling av Svensk kassaservice har skapat incitament som driver på denna utveckling. Samtidigt har PTS funnit att avsaknaden av ett tydligt besked om Postens åtaganden och hur kassaservicen skall skötas framdeles är en hämsko för utvecklingen av nya lösningar och ett förändrat kundbeteende. Inför framtiden är, enligt PTS bedömning, därför ett klart besked om Postens framtida åtaganden inom kassaservice den kanske enskilt viktigaste förutsättningen för en fortsatt utveckling mot mer användaranpassade och kostnadseffektiva kassaservicetjänster.
I rapporten redovisas två huvudscenarier för hur kassaservicetjänster kan tillhandahållas framdeles. Det ena är Svensk Kassaservice eget scenario som innebär att en rikstäckande verksamhet drivs vidare t.o.m. 2010 varefter företaget svarar för en glesbygdslösning t.o.m. 2015. Glesbygdslösningen innebär att Svensk Kassaservice tillhandahåller kassatjänster i lantbrevbäringen samt på 134 orter där bankalternativ saknas 2). Efter 2015 upphör Svensk Kassaservice engagemang.
Det andra scenariot som PTS kallar för ”Riktade insatser” bygger på förutsättningen att Postens skyldighet att svara för kassaservice ersätts med ett politiskt mål att ”alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser” och grundtanken att behoven av kassaservice i första hand bör tillgodoses av marknadsaktörerna inom bank och handel. En statlig myndighet ges i uppdrag att följa utvecklingen för att säkerställa att den samlade kassaservice som tillhandahålls i landet svarar mot det politiska målet.
I bägge scenarierna förutsätts dagens service genom lantbrevbärarna att förbli oförändrad. De statliga insatser som enligt PTS scenario kan visa sig nödvändiga skall anpassas till lokala och regionala förutsättningar. Vid behov av särskilda insatser från statens sida kan dessa bestå bl.a. i att medel avsätts för tillhandahållande av betaltjänster i s.k. multiserviceprojekt och/eller av statligt investeringsstöd. Scenariot bygger på att omställningen till andra lösningar skall kunna ske tidigare än i det scenario som läggs fram av Svensk Kassaservice och på så sätt skapas tidigare incitament för andra aktörer att tillhandahålla alternativa lösningar. En förutsättning för detta är ett snart besked om att Postens skyldighet att svara för kassaservicetjänster upphör, dock tidigast från den 1 januari 2009 då det bedöms nödvändigt med en omställningsperiod på ett och ett halvt år räknat från den tidpunkt riksdagen fattat beslut om en avveckling av Postens ansvar i sammanhanget. Ju tidigare Postens ansvar upphör desto större blir det ekonomiska utrymmet i statsbudgeten för att vid behov stödja lokala och regionala lösningar för säkerställandet av långsiktigt hållbara alternativ.
Även med avseende på öppettider, kostnader, hållbarhet, långsiktighet och flexibilitet finns skäl som talar för PTS alternativ. När det gäller geografiskt avstånd till service och sammansättningen av de tjänster som kommer att tillhandahållas i detta alternativ är bedömningen inte entydig och detta blir centrala förhållanden att följa för den myndighet som får i uppdrag att säkerställa att betaltjänsterna sammantaget svar mot det politiska målet.
Tidigare utredningar har mer ingående belyst centrala aspekter på tillhandahållandet av kassaservice och möjliga framtida lösningar. PTS presenterar i föreliggande rapport övergripande scenarier men det har inte varit möjligt att på djupet analysera förutsättningarna för och konsekvenserna av de olika alternativen. Det finns därför några frågor som genom avgränsade utredningsinsatser kan behöva belysas närmare under ärendets fortsatta beredning. Till dessa frågor hör behoven och tillgängligheten för de mest avlägset boende hushållen i glesbygd. När det gäller vilken myndighet som skall ansvara för uppföljningen av det politiska målet noterar PTS att Konsumentverket i sitt yttrande över Post- och kassaserviceutredningens betänkande ställt sig positivt till ett sådant uppdrag.
PTS vill slutligen peka på att åtgärder som exempelvis branschöverenskommelser om att erbjuda tillgång till betaltjänster i form av tilläggstjänster till bankkonto samt särskilda informationsinsatser, som föreslagits av Post- och kassaserviceutredningen, kan underlätta genomförandet av framförda scenarier.