Bättre bredbandskonkurrens genom funktionell separation - PTS-ER-2007:18

2007-06-14

PTS slutsats av denna rapport är att det finns strukturella konkurrensproblem som sedan länge existerat på marknaden. Varken den sektorsspecifika regleringen eller den generella konkurrensrätten har förmått åtgärda problemen. För att åtgärda dessa problem finns anledning att skapa ett nytt regleringsverktyg som ger myndigheten möjlighet att ställa krav på vertikal separation av en dominerande aktör. Ett nytt verktyg skulle, tillsammans med nuvarande möjligheter att ålägga skyldigheter på operatörer med betydande inflytande, reducera varaktiga konkurrensproblem på marknaden för elektronisk kommunikation.

Lösningen är proportionerlig och prövad
En vertikal separation kan genomföras på i huvudsak två olika sätt: strukturell eller funktionell separation. Myndigheten bedömer att en såväl en strukturell som en funktionell separation kan lösa de aktuella konkurrensproblemen. En strukturell separation är dock inte möjlig att ålägga som en särskild skyldighet under det nuvarande EG-regelverket. PTS drar även slutsatsen att en funktionell separation är möjlig att ålägga om befintliga skyldigheter inte räcker till för att lösa de aktuella problemen.

PTS har identifierat en rad egenskaper hos en funktionell separation som är positiva. En funktionell separation är till exempel proportionerlig eftersom den åtgärdar de problem med likabehandling som skall lösas, vilket gör det olämpligt att ta till en mer ingripande lösning. En funktionell separation är också prövad och har visat sig fungera i Storbritannien. Flera andra länder inför eller är på väg att införa funktionell separation av teleoperatörer.

Separationen skall minst omfatta reglerade produkter för bredbandstillträde
PTS anser att det med stöd av skyldighetsbeslut skall finnas möjlighet att skapa en funktionellt separerad enhet som åtminstone omfattar marknaden för LLUB och därtill hörande tillgångar. I dessa tillgångar ingår utbyggnad av fiber till kopplingsskåp (FTTC). Även bitström samt därtill tillhörande tillgångar bör omfattas av en separerad enhet.

Den dominerande operatören bör överväga att frivilligt organisera sig så att även andra delar av det fysiska lagret i accessnätet omfattas av den separerade enheten då en sådan modell sannolikt är mer effektiv och praktisk för en vertikalt integrerad operatör än en modell som exkluderar vissa oreglerade tillgångar ur den helhet som utgörs av accessnätet.

Organisatoriska åtgärder stärker separationen
Den funktionellt separerade enheten bör som huvudregel vara en egen juridisk person i form av ett aktiebolag.

Krav skall kunna ställas vad gäller styrelsens sammansättning, beslutsförhet och oberoende från den dominerande operatören. Det bör också ställas krav på att verkställande direktören är oberoende gentemot den dominerande operatören. Ett revisionsutskott skall upprättas som i kontakt med bolagets revisorer utövar tillsyn över rutiner och processer för redovisning, intern kontroll avseende efterlevnaden av förpliktelsen. Det skall kunna ställas krav på redovisning med syfte att följa upp ålagda förpliktelser gentemot verkligt utfall och uppsatta nyckeltal. En sådan redovisning skall inges till PTS. En revisor skall dessutom årligen göra en särskild granskning av redovisningen av verksamheten och därefter i ett särskilt intyg avge ett utlåtande i frågan om efterlevnaden av förpliktelsen

Det kan också finnas anledning att ställa krav på den separerade enhetens eget kapital, soliditet och likviditet för att förhindra onormalt höga koncernbidrag, vinstutdelningar och andra värdeöverföringar från den separerade enheten.

Beteendemässiga regler bör också åläggas vid en funktionell separation genom att så kallade vattentäta skott upprättas mellan den separerade enheten och övriga delar av operatörens organisation. De områden som bör omfattas är regler för informationsutbyte, anställningsförhållanden och incitamentsprogram. Samtliga IT-system som avser den funktionellt separerade enheten bör också avskiljas från övriga delar av operatörens organisation.

Den föreslagna implementeringen är förutsebar och skapar stabilitet
Möjligheten att ålägga en funktionell separation som en skyldighet blir ett nytt verktyg i PTS kontinuerliga konkurrensfrämjande arbete. En sådan skyldighet skulle därmed kunna åläggas en operatör först efter en marknadsanalys av relevanta marknader och beslut om aktör med betydande inflytande. PTS föreslagna lösning harmoniserar därmed med det övergripande EG-rättsliga regelverket. En implementering av en funktionell separation skall ses som en långsiktig åtgärd, även om anpassningar kan komma att göras beroende på ändrade förutsättningar på marknaden. Förslaget att inlemma funktionell separation bland de övriga möjliga skyldigheter skapar därmed stabilitet och förutsebarhet på marknaden.

En förnyad marknadsanalys skulle kunna inledas under hösten 2007 och eventuella beslut om skyldigheter skulle kunna fattas under våren 2008, under förutsättning att den föreslagna lagändringen träder i kraft den 1 januari 2008.

Frivilliga åtaganden kan ersätta vissa skyldigheter
PTS föreslår även att det i LEK införs en möjlighet för PTS att godta frivilliga åtaganden från en operatör. Reglerna i LEK för frivilliga åtaganden bör bygga på de regler som finns inom den allmänna konkurrensrätten att godta frivilliga åtaganden, såväl inom EG-rätten som i konkurrenslagen. Åtaganden om att införa en funktionell separation skall syfta till att snabbare införa reglering på marknaden för LLUB och därtill näraliggande marknader.

Förslaget ger positiva konsekvenser för operatörer och slutkunder
PTS konsekvensanalys leder till bedömningen att de potentiella vinster som modellen medför överstiger de kostnader som kan komma att uppstå.

De kostnader som uppstår härrör huvudsakligen från de transaktionskostnader som uppstår för den reglerade operatören i samband med genomförandet och bildandet av den funktionellt separerade enheten. Det finns även potentiella kostnader i form av effektivitetsförluster till följd av att de synergier som finns i den ursprungliga vertikala strukturen inte längre kan realiseras fullt ut.

På intäktssidan återfinns värdet av ökad transparens samt förutsägbarhet för marknadens aktörer. Värdet av att samtliga operatörer behandlas lika vid tillträden till accessnätet tar sig huvudsakligen uttryck i förbättrade konkurrensvillkor för operatörerna vilket leder till produktutveckling, ökad servicegrad och prispress för konsumenterna. Den ökade transparensen bidrar även till att minska antalet potentiella tvister och legala konflikter vilket frigör resurser från såväl operatörerna som PTS men även från rättsväsendet.