Samhällsomfattande tjänster. Rätt till telefoni - PTS-ER-2008:20

2008-11-11

Tillgång till telefoni har varit en tjänst som historiskt sett har tillhandahållits av TeliaSonera (tidigare Televerket och Telia AB) som enda aktör. När telelagen (1993:597) trädde i kraft 1993 var det endast Televerket som kunde erbjuda denna tjänst. När telelagen infördes var tanken att staten skulle ansvara för att alla skulle ha tillgång till telefoni till enhetliga priser. När Televerket bolagiserades 1993, ålades verket tillståndsvillkor att tillhandahålla telefoni till alla som efterfrågade det. År 2003 ersattes telelagen av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) och de tillståndsvillkor som gällde sedan tidigare för TeliaSonera gällde övergångsvis fram till 24 april 2004. År 2005 beslutade PTS om en förpliktelse för TeliaSonera, att till ett överkomligt pris uppfylla rimliga krav på anslutning till det allmänna telefonnätet. TeliaSonera överklagade PTS beslut och Länsrätten i Stockholms län (länsrätten) upphävde beslutet i en dom den 5 februari 2007. I dag finns det således ingen operatör som har kravet på sig att tillhandahålla telefoni till alla.

Den nationella ambitionsnivån i Sverige har historiskt sett varit, och är fortfarande mycket hög, vad gäller tillgång till telefoni för alla. Det nationella målet är att alla i Sverige ska ha tillgång till telefoni i sin fasta bostad eller fasta verksamhetsställe. Marknaden tillgodoser idag i stort sett denna höga ambitionsnivå, men det finns områden där marknadskrafterna på kommersiella grunder inte kan tillgodose allas efterfrågan till tillgång till telefoni. I dessa områden finns, enligt PTS, ett behov av statliga insatser om man vill hålla samma höga ambitionsnivå som tidigare.

Vid årsskiftet 2007/2008 uppmärksammades PTS på att det fanns ett flertal abonnenter som inte längre hade tillgång till telefoni till sin fasta bostad eller fasta verksamhetsställe. I första hand rörde det sig om abonnenter som tidigare hade haft tillgång till telefoni. Flertalet av dessa abonnenter har kunnat erbjudas trådlösa tjänster och idag saknar knappt 10 hushåll möjlighet att kunna ringa och ta emot samtal. Dessa abonnenter är främst bosatta i Norrlandslänen och långt ifrån ett allmänt tillgängligt telefonnät. Vissa av dessa abonnenter kan eventuellt få en anslutning genom CDMA 2000-nätet i 450 MHz bandet.

PTS analys visar även att det finns en stor risk att ytterligare 2 500 abonnenter kommer att bli utan anslutning till det allmänna telefoninätet på 5 års sikt. Detta eftersom kopparnätet kommer att tas bort i glesbygdsområden, där kostnaden för att underhålla och ha kvar befintliga nät blir alldeles för kostsam, enligt TeliaSonera. Dessa abonnenter täcks således inte av andra nät, enligt PTS analys. Kostnadsnivån på lösningar för att tillhandahålla telefoni till icke kommersiella områden kommer att variera i stor grad. Det kan handla om allt från mindre investeringar på abonnentens premiss till omfattande investeringar i operatörens nät. Än så länge är det för tidigt att säga något om merparten kommer att handla om små eller stora investeringar. Under extrema omständigheter kan kostnaden för att nå en enskild abonnent bli exceptionellt hög. I de fall som det skulle vara aktuellt att exempelvis sätta upp basstationer i otillgänglig terräng kan det röra sig om mångmiljonbelopp per basstation. Marknaden för fast telefoni har förändrats under de senaste 2 åren. Dels har omsättningen på denna marknad minskat, dels har TeliaSoneras dominans på marknaden för fast telefoni minskat. År 2005 drevs det analoga NMT 450- nätet av TeliaSonera. Det var således detta bolag som ägde och drev de två nät (NMT och kopparnätet) som har bäst geografisk täckning i landet. I dag drivs CDMA 2000-nätet i 450 MHz-bandet av företaget ice.net.

Förutom detta ser PTS en trend i Sverige med minskat antal fasta abonnemang och ökat antal mobila abonnemang samt abonnemang för IP-baserad telefoni. Det finns således en stark efterfrågan på mobila kommunikationstjänster. Trafiken har till viss del migrerat från de fasta näten till mobilnäten. Trafikvolymen i de fasta näten har nästan halverats på 6 år. Konvergensen till IP-telefoni och mobiltelefoni har ökat konkurrensen, eftersom telefonoperatörer, kabel-tv-bolag och Internetleverantörer kan erbjuda likartade tjänster.

När konkurrensen på marknaden ökar minskar den forne monopolistens möjlighet att täcka den extra nettokostnaden för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster med vinster från andra kunder, eftersom kunderna då skulle byta till en annan operatör. Att på en konkurrensutsatt marknad ge en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster till en operatör utan finansiering eller med för låg finansiering, innebär att operatören får en konkurrensnackdel jämfört med de operatörer som inte har en sådan skyldighet. Att låta en operatör ensam stå för kostnaden för att leverera en samhällsomfattande tjänst är därför i första hand relevant på marknader som inte är avreglerade eller där konkurrensen fortfarande är mycket begränsad. Som beskrivs ovan har konkurrensen på den svenska marknaden utvecklats väsentligt och det är därför inte proportionerligt att belasta en enskild operatör med några större nettokostnader. Redan de nettokostnader som beräknas uppstå för de nu aktuella slutanvändarna som står utan telefoni uppgår till sådana belopp, att det enligt PTS finns stor risk att dessa nettokostnader bör anses oskäligt betungande för en enskild operatör att bära på den nuvarande svenska telekommarknaden. För att i framtiden kunna säkerställa att hushåll och företag har tillgång till telefoni är det sålunda enligt PTS uppfattning nödvändigt med statliga insatser. Slutsatsen är att eftersom de indirekta fördelarna av att vara leverantör av samhällsomfattande tjänster är försumbara medan den direkta nettokostnaden per hushåll kan bli relativt hög blir det oskäligt betungande för denne att tvingas leverera tjänsten utan ersättning för nettokostnaderna.

Grunden för en samhällsomfattande tjänst är ett önskemål om att säkerställa tillhandahållandet av tjänster som anses vara samhällsekonomiskt önskvärda, men kommersiellt olönsamma. Med samhällsomfattande tjänster, även kallat USO-tjänster, avses alltså ett minimiutbud av tjänster som alla medborgare ska ha tillgång till. En USO-tjänst kan antingen tillhandahållas genom förpliktelse eller genom en statlig upphandling.

I LEK finns följande alternativ:

  1. Marknaden tillgodoser behovet av samhällsomfattande tjänster och myndigheten behöver inte vidta några åtgärder.
  2. Om marknaden inte själv tillhandahåller samhällsomfattande tjänster till var och en som begär det och till ett överkomligt pris, får PTS förpliktiga lämplig(a) operatör(er). Detta förpliktigande ska, enligt huvudregeln ske utan finansiering.
  3. Om det visar sig att skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster är oskäligt betungande, kan tjänsten upphandlas med statliga medel. Då drabbade abonnenter vanligtvis bor i extrem glesbygd, torde det enligt PTS beräkningar vara mycket dyrt att ge dessa abonnenter anslutning till det allmänna telefonnätet för vilken operatör som än får förpliktelsen.

Det alternativ som då står till buds är upphandling med statliga medel. I direktivet, som ligger till grund för LEK finns möjlighet att inrätta en fond, som operatörer och/eller staten bidrar med medel till. Denna fond ska täcka kostnader för oskäligt betungande anslutningar. En sådan möjlighet är emellertid inte implementerad i LEK idag. Med hänsyn till att det kan finnas ett behov av en sådan finansiering har myndigheten lämnat ett lagförslag till regeringen för att möjliggöra inrättandet av en fond. Lagförslaget innebär även en föreskrifträtt för PTS.

Enligt PTS lagförslag så omfattas samtliga grundläggande samhällsomfattande tjänster av möjligheter till olika finansieringslösningar, under förutsättning att tillhandahållandet av sådana tjänster är oskäligt betungande. På så sätt säkerställs en miniminivå av tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster till samtliga slutanvändare i Sverige, utan att företagen åläggs någon skyldighet som endast kan genomföras med förlust eller till en nettokostnad som går utöver normala kommersiella förhållanden.

För att uppnå en långsiktig, hållbar och samtidigt flexibel finansieringslösning bör möjligheter till finansiering genom en fond som operatörerna och staten bidrar till därför inrättas.

Majoriteten av EU-länderna, där USO-direktivet har införlivats i nationell rätt har den s.k. fondlösningen valts som en möjlig finansieringsväg eller som den enda finansieringsvägen. Majoriteten av länderna inom EU har alltså funnit vägande skäl för att möjliggöra finansiering av USO-operatörer med fonderade medel.

PTS uppfattning är att det är staten som har det huvudsakliga ansvaret för den elektroniska kommunikationen där marknaden inte tillhandahåller tjänster på kommersiella villkor. Staten bör därför, tillsammans med operatörerna, bidra med medel till en fond vilken möjliggör finansiering av samhällsviktiga tjänster i kommersiellt olönsamma områden. Hur stor denna andel bör vara är en fråga som behöver analyseras vidare i samband med lagstiftningsärendet, liksom hur anmälningspliktiga operatörer kan komma att bidra till fonden. Mer detaljerad beskrivning av fonden och medel till fonden m.m. behöver således utformas och fastställas inom ramen för den föreslagna föreskriftsrätten. Det gäller bland annat utformning av fonden, beräkning av nettokostnader för att tillhandahålla tjänster, vilken beräkningsmetod som ska användas för nettokostnadsberäkningen, att företagen ska lämna tillräckligt detaljerade uppgifter vid begäran därom, hur medel av och avgifter till fonden ska tas ut, principer för hur medel ur fonden ska fördelas samt undantag från avgifterna.

Frågan om lagförslag ligger nu på regeringens bord. I budgetpropositionen för 2009 finns medel avsatta för att åtgärda den akuta situationen för de fasta hushåll och fasta näringsställen som idag saknar telefonitjänster.