Svart fiber - marknad och konkurrenssituation - PTS-ER-2008:9

2008-06-18

PTS har under en tid fått indikationer på att det finns problem på grossistmarknaden för svart fiber som behöver åtgärdas. Mot den bakgrunden har PTS genomfört en studie av grossistmarknaden för svart fiber i Sverige, med syfte att beskriva marknaden, vilka problem som finns och hur dessa kan lösas. PTS har bedömt huruvida grossistmarknaden för svart fiber ska definieras som en relevant marknad och om det finns anledning att införa särskilda skyldigheter enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Även Konkurrensverket har handlagt ärenden om svart fiber och myndigheterna har därför samverkat kring inhämtandet av marknadsdata.

Optisk fiber är ett medium med mycket hög överföringskapacitet som används som transmissionsteknik i elektroniska kommunikationsnät. Den minst förädlade tjänsten baserad på optisk fiber benämns svart fiber. Med detta avses s.k. oförädlad nätkapacitet, dvs. fysiska ledningar utan elektronisk utrustning. Svart fiber används som en insatsvara för att producera i princip alla elektroniska kommunikationstjänster och kan användas i hela eller delar av ett sammanhängande nät. Svart fiber kan användas för att ansluta t.ex. slutkunder för olika bredbandstjänster, samlokaliserad utrustning i telestationer, basstationer för mobiltelefoni och en rad andra syften. Främst efterfrågas svart fiber av operatörer som i sin tur förädlar tjänsten vidare till slutkundstjänster. Med beaktande av de allt högre kraven på kapacitetskrävande tjänster och utvecklingen av de framtida IP-baserade näten och NGN/NGA har betydelsen av optisk fiber, och därmed efterfrågan på tjänsten svart fiber, ökat. Enligt PTS bedömning kommer efterfrågan att fortsätta att öka.

Att svart fiber är en insatsvara för många slutkundsprodukter gör att konkurrensförhållandena på denna grossistmarknad är av stor betydelse för konkurrensen på en rad slutkundsmarknader. En otillräcklig konkurrens på grossistmarknaden för svart fiber kommer att medföra negativa effekter för konsumenter av i princip alla elektroniska kommunikationstjänster. Det är därför av stor vikt att denna marknad fungerar väl.

Tjänsten svart fiber ser likadan ut var än i nätet den tillhandahålls och för vilket syfte den köps. Det är köparen av svart fiber som kopplar på den aktiva utrustningen och därmed bestämmer hur den ska användas, vilket också skapar ett nödvändigt utrymme för differentiering mellan köparna och utökad möjlighet till konkurrens i nästa led. Att köparen själv ansluter den aktiva utrustningen ger även ökad kontroll vad gäller teknik (förändringar vad gäller kapacitet, typer av tjänster, lösningar för tjänster), affärsmässig kontroll (priset för att producera tjänster och möjligheter till förändrad paketering av tjänster till kunder) och servicenivå samt kvalitetskontroll (genom att vara mindre beroende av t.ex. den servicenivå och kundtjänst som någon tjänstetillhandahållare av mer förädlade tjänster erbjuder). Detta kombinerat med fiberns höga överföringskapacitet gör att de alternativ till att köpa svart fiber som finns, såsom våglängdstjänster, hyrda förbindelser, radiolänk och kopparförbindelser, inte kan fungera som substitut för en operatör som efterfrågar svart fiber.

Grossisttjänsten svart fiber efterfrågas på alla nivåer i elektroniska kommunikationsnät och över hela landet på ett likartat sätt. Svart fiber tillhandahålls på ett likartat sätt över hela landet, vilket är en respons på hur efterfrågan ser ut. Sammantaget får grossistmarknaden därför anses vara nationell, även om tillgången delvis varierar över landet och i olika delar av nätet. Marknadens utveckling medför att såväl produktavgränsning och geografisk avgränsning kommer att vara en väsentlig fråga i samband med fortsatta bedömningar av marknadssituationen.

Idag finns det olika ägare till optisk fiberinfrastruktur. TeliaSonera är den i särklass största enskilda ägaren av optisk fiberinfrastruktur och kontrollerar ca 50 procent av all fiber i Sverige. Andra större ägare är vissa lokala stadsnät, nätägare som Banverket, Vattenfall och Svenska Kraftnät samt i mindre utsträckning andra traditionella operatörer såsom Telenor, TDC och Tele2. Det finns även mindre aktörer som t.ex. IPOnly som innehar viss fiber. Endast en liten del av den optiska fibern tillhandahålls dock till andra operatörer i form av svart fiber.

För närvarande finns det ett efterfrågeöverskott på svart fiber, vilket är en konsekvens av dels bristande tillgång till den optiska fiber som finns, dels bristande marknadsförutsättningar för etablering och tillgång till ny infrastruktur.

TeliaSonera har under de senaste två åren ändrat strategi och begränsat sin försäljning av svart fiber till grossistkunder, samtidigt som efterfrågan ökar, vilket är en orsak till bristande tillgång till befintlig fiber. TeliaSoneras stora andel av den fiber som finns etablerad i Sverige pekar på att bolaget har ett betydande inflytande på grossistmarknaden för svart fiber. Andra faktorer som stöder den bedömningen är att TeliaSonera är den enda aktör som har såväl nationellt stamnät och ortssammanbindande nät som områdesnät i samtliga delar av landet, att TeliaSonera har fördelar i form av tillgång till kanalisation, befintliga avtal m.m. som underlättar nyetablering samt att TeliaSonera har fördelar genom sin storlek och sin egenskap av vertikalt integrerad operatör. Sammantaget får TeliaSonera anses ha en sådan ställning på grossistmarknaden för svart fiber att bolaget vid en fråga om förhandsreglering skulle anses ha ett betydande inflytande.

Förutom TeliaSoneras optiska fiber har det byggts ut en hel del fiber de senaste åren främst genom etableringen av stadsnäten. Utbyggnaden av dessa beräknas fortsätta om än i lägre takt. Det förefaller också som att stadsnäten har en alltmer positiv inställning till att erbjuda svart fiber som grossisttjänst i större utsträckning än tidigare. Stadsnäten arbetar för att bli allt mer likformiga i sina erbjudanden. Numera finns t.ex. ett webbaserat förfrågningssystem till vilket flera stadsnät är anslutna, vilket underlättar för operatörer som ofta köper fiber från flera olika stadsnät. Dessa infrastrukturägare kan dock, än så länge, endast ses som komplement till TeliaSonera och ej på egen hand tillgodose det behov som marknadens aktörer har.

Alternativet för en operatör som inte får köpa svart fiber i den utsträckning som behövs är, att anlägga egen fiber. Detta är förenat med en rad svårigheter av såväl strukturellt som regleringsmässigt slag. Att anlägga fiberinfrastruktur innebär stora investeringar och hög ekonomisk risk som vissa aktörer dock visat sig villiga att ta i vissa områden. Förutom dessa hinder av ekonomisk och strukturell art tillkommer också regelmässiga hinder, såsom svårigheter att få nödvändiga tillstånd och avtal.

För att lösa de problem som finns på grossistmarknaden för svart fiber anser PTS att det är viktigt att ge bättre tillträde till den infrastruktur som finns samt att det skapas bättre förutsättningar för att etablera den infrastruktur som krävs, och att etableringshindren på marknaden minimeras för att marknaden ska kunna sköta utvecklingen på egen hand. Vad gäller befintliga etableringshinder anser PTS att de skulle kunna sänkas genom att kommuner uppmuntrar samförläggning, har en god IT-infrastrukturplanering och ett etableringsvänligt förhållningssätt till såväl fiberutbyggnad som till konkurrens av densamma.

En utgångspunkt i regelverket kring elektroniska kommunikationer är att konkurrensen bör ske så långt ned i produktionskedjan som möjligt. Om möjligt ska konkurrensen ske redan på infrastrukturnivå. Det är således av betydelse för samtliga marknader inom området elektronisk kommunikation att parallell infrastrukturanläggning sker där sådan är möjlig. PTS gör bedömningen att även om grossistmarknaden för svart fiber är behäftad med konkurrensproblem som sammanhänger med TeliaSoneras ställning på marknaden och att marknaden präglas av höga etableringshinder finns det faktorer som tyder på att ytterligare optisk fiberinfrastruktur kan komma att anläggas i vissa områden och därmed också ett större utbud av tjänsten svart fiber.

Mot bakgrund av denna marknads- och konkurrensanalys anser PTS att det inte kan uteslutas att grossistmarknaden för svart fiber kan komma att utvecklas mot effektiv konkurrens utan att PTS inför särskilda skyldigheter på marknaden. För närvarande anser PTS att det således saknas förutsättningar att definiera en marknad specifikt för svart fiber. PTS kommer dock att följa marknadens fortsatta utveckling och om inte en tydlig förändring av marknadsförhållandena blir synliga inom ett år anser PTS att det finns anledning att på nytt analysera om särskilda skyldigheter är nödvändiga. PTS kommer därför att följa upp den nuvarande analysen och ha ett resultat klart att redovisa externt under andra kvartalet år 2009, dvs. ett år från färdigställandet av denna rapport. PTS kommer under året även att genomföra analyser av andra närliggande marknader, såsom marknaden för nätinfrastruktur (marknad 4), marknaden för bredbandstillträde (marknad 5) och marknaderna för hyrda förbindelser. Detta innebär att reglering som rör svart fiber eller på annat sätt är av betydelse för dessa närliggande marknader kan komma att införas under det närmaste året och ha betydelse för resultatet av den framtida analysen av marknaden för svart fiber.